Pedro PAPOSSECO – Oklahoma (EUA)
Em países como Angola, a política e a administração pública andam lado a lado. Isto cria uma situação em que os políticos tenham demasiada influência no trabalho dos gestores públicos que garantem o funcionamento diário da administração pública. Embora a relação entre o poder político e o administrativo seja explicada pela Constituição da República de Angola (CRA), é difícil, na prática, determinar as balizas de intervenção da política na administração pública. A situação é um pouco agravada pela existência de uma prática constitucional, fortemente, movida sob o comando da maioria parlamentar e do seu centro de decisão, que reforça ainda mais a ideia de super-controlo e poder dos políticos (eleitos) em relação à administração pública, que tem a missão de executar as políticas públicas definidas pelos políticos através do exercício do seu poder legislativo.
Neste pequeno exercício, exploramos a questão da neutralidade política na administração pública à luz do ambiente político e administrativo angolano, com referências a um conjunto de teorias internacionais. Usamos o termo “político(a)” para se referir a entidades eleitas pelo povo (Presidente da República e Deputados), e o termo “funcionários públicos” para se referir a burocratas, gestores públicos ou agentes administrativos.
Os promotores do conceito da dicotomia entre a política e administração defendem a separação entre a política e a administração pública, colocando uma barreira explícita entre os dois campos de serviço ao público e de investigação científica. Com base no modelo de dicotomia, a política e a administração têm objectivos diferentes (DEMIR e NYHAN, 2008). Para Angola, recomendamos que, para além dos princípios existentes, a administração pública também seja, de facto, governada pelo princípio da neutralidade política, que se refere à imparcialidade dos profissionais da administração pública relativamente a questões de natureza política.
A neutralidade política é uma “doutrina que exige que os servidores públicos não se envolvam em actividades que comprometam ou pareçam prejudicar a sua capacidade de desempenhar as suas funções oficiais de forma politicamente imparcial” (OVEREEM, 2005).
O princípio da neutralidade política é, geralmente, guiado por duas propostas fundamentais (LETITAN, 1942):
- Os funcionários públicos devem abster-se de qualquer participação nos assuntos dos partidos políticos, mantendo, em simultâneo, o direito de discussão privada sobre questões políticas e de voto, como bem entenderem;
- Os funcionários públicos estão, moral e eticamente, obrigados a administrar a decisão política de qualquer partido que esteja no poder com igual zelo e determinação.
Para contextualizar, se os funcionários públicos, em Angola, quiserem, realmente, adoptar o princípio da neutralidade política, é recomendável que eles, enquanto estiverem no exercício das suas funções profissionais como servidores públicos, não estejam alinhados com nenhum partido político no meio de controvérsias políticas: eleições autárquicas, implementação de autarquias locais, revisão da CRA, escândalos políticos e de corrupção, por exemplo.
A neutralidade política é um bom princípio para os gestores públicos, porque ajuda a proteger a sua reputação de justiça e imparcialidade (KELLAR, 2000). Além disso, adoptando este princípio, não só os gestores públicos estarão em melhor posição para responsabilizar os partidos políticos, mas também serão menos corruptos, mais eficientes e produtivos, para garantir que a vontade e as necessidades dos cidadãos sejam adequadamente satisfeitas. Trata-se de um instrumento que ajuda os servidores públicos a proteger o Estado de Direito da corrupção política. Esta mudança cultural no ambiente político e administrativo angolano fomentará mais responsabilização administrativa e, possivelmente, política, que melhorará a transparência, a confiança no governo e também reduzirá a corrupção no sector público.
A questão da prestação de contas na administração pública é, particularmente, importante para o serviço público, pois a sua qualidade está, geralmente, relacionada aos níveis de corrupção, transparência e percepção popular. Neste sentido, não há equívoco que a prestação de contas representa uma norma fundamental na administração pública, uma vez que se refere às promessas de governação democrática, comportamento adequado, justiça e melhor desempenho do governo (SCHILLEMANS e BUSUIOC, 2014). Para este exercício, “accountability” ou prestação de contas, em Português, é definida como a “obrigação devida por todos os gestores públicos ao público, o soberano supremo numa democracia, para explicação e justificação do seu uso de cargos públicos e dos poderes delegados e/ou conferidos ao governo através de processos constitucionais” (DUNN e LEGGE, 2001). Esta definição genérica de “accountability” e a sua associação ao povo estão enraizadas no princípio muito básico da democracia, por sugerir que as nações democráticas prestem contas ao povo. Do mesmo modo, compete ao povo, servindo-se de eleições livres e justas, não descurando outras formas de participação política, eleger um número de indivíduos para cargos políticos e para os responsabilizar pelas suas decisões, enquanto representantes do povo.
A Administração Pública, como campo de estudo e profissional, pode ser vista como sendo o planejamento, organização, direcção, coordenação, participação no processo de criação, implementação e fiscalização/controlo de políticas públicas. Tal como estabelecido pela CRA, “a administração pública prossegue o interesse público”, e entre outros princípios, “no exercício da sua actividade”, os gestores públicos devem respeitar os princípios da “legalidade” e da “responsabilização” (art.198.º). Quanto à determinação dos Governadores Provinciais, a CRA legisla que “o Governador Provincial será nomeado pelo Presidente da República, a quem será responsável política e institucionalmente”. Ademais é, automaticamente, “o representante da administração central na respectiva província”. Tal como os dezoito Governadores Provinciais, o Presidente de Angola, sob as suas responsabilidades como Chefe de Estado, Titular do Poder Executivo e Comandante-em-chefe, tem o poder de nomear e exonerar os chefes das mais importantes instituições públicas de Angola, incluindo instituições políticas, militares e judiciais (ver artigos 119.º, 120.º, 121.º e 122.º, todos da CRA).
Em termos gerais, observa-se que a CRA dá ao Presidente, um sujeito fundamentalmente político, o controlo quase total do poder político e administrativo, deixando a administração pública com uma autonomia muito limitada. Importa, todavia, salientar que tanto a CRA como o Decreto-Lei nº 16-A/95 de 15 de Dezembro, que aprova as Normas do Procedimento e da Actividade Administrativa, prevêem o princípio da imparcialidade, que requer que “os órgãos da Administração Pública tratem de forma imparcial os cidadãos com os quais entrem em relação”, abstendo-se, assim, de praticar actos no interesse próprio ou de grupos, que atentem ao princípio da imparcialidade. Todavia, no Decreto-Lei nº 16-A/95 de 15 de Dezembro, parece que os legisladores reservam-se a, explicitamente, proibir o activismo político-partidário que, por encorajamento partidário ou pela força da cultura política, leva certos órgãos do Estado ou funcionários públicos a um engajamento em actos político-partidários, enquanto exercem as suas funções públicas.
Chegado aqui, aproveitamos para fazer uma retrospectiva e trazer à baila alguns acontecimentos que ajudaram a revolucionar a política e administração pública. Woodrow Wilson, o 28º Presidente dos Estados Unidos da América e pai da Administração Pública Americana como um campo de estudo, após notar a crescente influência da política na administração pública, escreveu “O Estudo da Administração”, no qual se opôs a nomeações políticas e a patrocínios políticos, pois entendia que “questões administrativas não eram questões políticas”. Por isso, “embora a política estabeleça as tarefas administrativas, ela não deve ser usada para manipular os cargos dos departamentos e cargos administrativos” (WILSON, 1887). No mesmo sentido, Wilson, Goodnow (e muitos outros defensores do Movimento Americano de Reforma da sua época) insistia(m) na chamada dicotomia entre a política e administração.
Olhando para a realidade norte-americana, por exemplo, em 2020, assistimos, com grande interesse, ao primeiro julgamento de impugnação (impeachment) do ex-Presidente Donald J. Trump, o 45º Presidente dos Estados Unidos da América, que havia sido iniciado na sequência de uma denúncia anónima feita por um (a) “analista de inteligência que soprou o apito” (blew the wislow), ou seja, vazou a notícia, conforme reportou a revista TIME. Na sua denúncia, o “wistle blower” acusou Trump (o ex-presidente) de “instar o Presidente ucraniano Volodymyr Zelensky a procurar provas de irregularidades, por parte do ex-vice-presidente Joe Biden” que, na altura, era o candidato democrata mais temido pelo ex-presidente Trump.
Para testemunhar perante a Câmara (House of Representatives), entre outras pessoas, os gestores de “impeachment” da Câmara foram capazes de trazer alguns dos principais gestores públicos que administravam as relações diplomáticas entre os Estados Unidos da América (EUA) e a Ucrânia, incluindo o então embaixador dos EUA na Ucrânia, o Sr. William B. Taylor Jr.; Laura Cooper (então secretária adjunta de defesa para os assuntos russos, ucranianos e euroasiáticos); ex-funcionária da Casa Branca, Sra. Fiona Hill; embaixadora Marie Yovanovitch; Tenente-Coronel Alexander Vindman, então chefe dos assuntos europeus do Conselho de Segurança Nacional; e Jennifer Williams, a principal segurança europeia do Vice-Presidente Mike Pence. Apesar de estarem sob a administração e pressão política do então Presidente, Donald J. Trump, estes gestores públicos, sob juramento, responderam às perguntas dos representantes (Deputados) com base no que constataram durante o seu serviço para o Estado norte-americano e tal como testemunharam durante os encontros de membros do gabinete do ex-presidente Trump e os seus homólogos ucranianos e não só. Tomando esta decisão, estes servidores públicos optaram por ser leal ao serviço público e ao povo americano, em vez de mentirem para favorecer o presidente e evitar a sua impugnação.
Depois de todas as audiências e inquéritos, o Presidente Trump foi declarado culpado e, consequentemente, impugnado, pela primeira vez, pela Câmara dos Representantes dos EUA em 18 de Dezembro de 2019. Nos EUA, “a Câmara impugna um indivíduo quando a maioria concorda com uma resolução da Câmara contendo explicações sobre as acusações. As explicações na resolução são chamadas de “articles of impeachment”, ou seja, artigos de impugnação (CONGRESSIONAL RESEARCH SERVICE, 2019). Em relação ao então Presidente Donald Trump, os artigos de impugnação acusaram-no de abuso de poder e obstrução ao Congresso Federal. Enquanto este grupo de diplomatas de carreira, que veio testemunhar, recebeu muitas críticas dos apoiantes de ex-presidente Trump, os democratas e um número significativo de indivíduos apartidários felicitaram-nos por serem leais aos códigos de ética do serviço público. No mesmo ano, a revista TIME considerou-os Guardiões do Ano.
Como estudantes de Administração Pública, ficamos muito sensibilizados pelo posicionamento firme e íntegro deste grupo de funcionários públicos. Para nós, este evento foi uma materialização, em tempo real, das lições sobre ética e neutralidade política.
Embora encorajemos fortemente os funcionários públicos a serem politicamente neutros, é importante tomar consciência de que, tendo em conta o contexto político e administrativo angolano, é, manifestamente, impossível proceder a separação entre a política e a administração pública e vice-versa, facto que nos obriga a enfatizar a necessidade de, no dia-a-dia, os funcionários públicos se afastarem ao máximo de acções da política partidária, enquanto estiverem no exercício das suas funções públicas.
Por se tratar de um exercício complexo, reconhecemos que continua a ser imperioso entendermos e explicarmos a relação que se pode estabelecer entre a política e administração para o bom exercício das funções públicas, para os quais os servidores públicos se comprometem.
O debate entre Friedrich e Finer, no início da década de 1940, sobre a forma mais eficaz de garantir a prestação de contas dos funcionários públicos no sistema democrático e a relação entre gestores públicos e políticos eleitos, introduziu a mudança de paradigma anti-racional no campo da Administração Pública. Para Finer (1941), os profissionais da administração pública não podem decidir qual deve ser a acção apropriada que garanta o bem público. Em vez disso, estes profissionais “devem prestar contas aos representantes eleitos pelos cidadãos”, ou seja, aos políticos (FINER, 1941). Por outro lado, Friedrich (1940) defendeu que os funcionários públicos podem lidar com problemas administrativos de forma eficaz, por meio de verificações internas. Essas verificações são criadas por padrões profissionais e conhecimento técnico para garantir a responsabilidade. Assim, a responsabilidade dos profissionais não pode ser atribuída a políticos e legisladores eleitos, mas, sim, a seus colegas que possuem os mesmos conhecimentos técnicos e padrões (STEWART, 1985).
A ideia de Friedrich (1940) concorda com os princípios do Novo Serviço Público, um novo modelo de administração pública, segundo o qual o governo tem a responsabilidade de servir aos cidadãos. Neste sentido, o governo funciona como um mediador entre os cidadãos e grupos comunitários, fomentando a criação de valores compartilhados. Para tornar isso uma realidade, o governo deve criar mecanismos para o diálogo, adoptar uma política de aproximação aos cidadãos, em que cidadãos particulares e grupos comunitários podem contribuir directamente para a elaboração, implementação e fiscalização de políticas públicas” (DENHARDT & DENHARDT, 2015; SANTOS, SALM e MONEGASSO, 2006).
Para clarificar, “a política não faz nada sem a ajuda da administração” (WILSON, 1887), e os funcionários públicos devem ser consultados antes de serem criadas políticas públicas. Os funcionários públicos devem ter sempre um papel fundamental na criação e implementação de políticas públicas, uma vez que tendem a conhecer as necessidades dos cidadãos melhor do que os políticos eleitos. Neste sentido, tanto os políticos como os funcionários públicos participam no processo de elaboração de políticas públicas.
Considerando a necessidade de a administração pública (gestores públicos, burocratas e/ou agentes administrativos) e a política (titulares de cargos políticos) colaborarem na elaboração de políticas públicas, os gestores públicos são chamados a participarem na “policy politics“, isto é, no processo de criação de políticas públicas e excluir-se da “partisan politics”, ou seja, política partidária ou competição política. Como Overeem (2005) esclareceu, na “partisan politics”, as apostas são os poderes para tomar decisões (votação e cargos políticos), enquanto que, na “policy politics”, as apostas são o conteúdo dessas decisões, a bem dizer, o teor das políticas públicas.
É importante apontar que, em Angola, tal como em muitos outros países, um número significativo de gestores públicos está envolvido na política por imperativo das responsabilidades contidas na descrição dos cargos que ocupam. Por exemplo, muitos servidores públicos emitem pareceres políticos para superiores políticos e tomam decisões discricionárias na implementação de políticas públicas. A natureza das responsabilidades de alguns cargos da administração pública chega, em muitos casos, a encorajar o entrosamento do poder político na administração pública e vice-versa. No entanto, é preciso saber que tal envolvimento não é, necessariamente, política no sentido partidário. Trata-se, portanto, de um acto de “policy politics”.
Para concluirmos, gostaríamos de salientar que qualquer administração pública é mais eficiente e útil para os cidadãos se os gestores públicos deixarem de tomar partido em disputas partidárias (partisan politics), razão pela qual pugnamos pelo exercício da neutralidade política, enquanto estiverem a desempenhar responsabilidades dentro da administração pública.
Aos políticos, sugerimos que continuem a consultar e a convidar os funcionários administrativos a contribuírem para a elaboração de políticas públicas, pelo facto de estes possuírem experiência e conhecimento mais direcionados e concretos sobre os problemas diários que afligem os cidadãos do que os políticos eleitos. Para concretizar esta ideia, é indispensável que haja a sedimentação de mudança cultural no sector público angolano, para que os gestores públicos se sintam desencorajados a participar da política partidária.
É, igualmente, importante assinalar o papel das universidades neste processo, tendo em conta que devem ser poupadas de qualquer interferência ou assédio político. Professores, estudantes, investigadores, cientistas, criadores e inovadores devem ser libertos para pesquisarem e publicarem sem qualquer tipo de pressão política que, para nós, representa um grande obstáculo epistemológico. Com isso, estamos somente apelar para a contínua efectivação de um ambiente académico livre de interferências políticas, de modo que represente uma serventia para o país, onde os políticos se socorrem utilizando os resultados das investigações científicas aí realizadas, para servir de base das suas decisões, principalmente, no que diz respeito ao desenvolvimento de políticas públicas que impactam directamente a vida dos cidadãos.
Referências Bibliográficas
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Sobre o Autor:
Pedro Domingos Paposseco Manuel, nato do Bairro Curtume, Município do Cazenga. Completou o Bacharelato Internacional na Noruega em 2015; em 2019, completou uma programa de dupla licenciatura na Universidade Oklahoma nas especialidades de 1) Administração Pública e 2) Estudos Internacionais e de Área, com uma terceira especialização em Ciências Políticas. Actualmente, frequenta o último ano de um program de mestrado em Administração Pública e uma pós-graduação em Desenvolvimento de Recursos Humanos na Universidade de Oklahoma. Pesquisa assuntos ligados a Relações Internacionais com foco na política internacional americana, chinesa, angolana e suas consequências para o continente africano; e pesquisa sobre assuntos ligados a Admininistração Pública americana e angolana.
É membro da “Pi Alpha Alpha- The National Honorary Society for Public Affairs and Administration” e “Pi Sigma Alpha-The National Political Science Honorary Society”, ambas dos Estados Unidos de América.
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